понедельник, 26 ноября 2018 г.

Юрий АВДЕЕВ: "Дальний Восток: обуза или ресурс развития России?"


Владивосток. Фото @alexthunder_vvo

Поворот на восток, повышенное внимание руководства страны к Дальнему Востоку, инвестиции, улучшения в жизни региона, с одной стороны, и неостановимая убыль населения уже почти три десятка лет – с другой, являются сигналом: что-то не срабатывает, и нужен нетривиальный подход к решению накопившихся за эти годы проблем. Их много, но есть базовые, решение которых должно стать главным содержанием Национальной программы развития Дальнего Востока.

Юрий Алексеевич АВДЕЕВ. Фото Леонида МАКОГИНА

В чём проблема?

Чтобы переломить тенденцию убыли населения, было принято около двадцати документов, в 2017 году распоряжением Правительства РФ утверждена Концепция демографической политики для Дальнего Востока; приняты законы о территориях опережающего социально-экономического развития, о свободном порте Владивосток, о Дальневосточном гектаре. Государственные, президентские и долгосрочные стратегии, выездные заседания на высоком уровне; международные форумы и саммиты, соглашения и договоры, масштабные инвестиционные проекты, тысячи новых рабочих мест. Не говоря уже о созданных корпорациях, агентствах, управляющих компаниях и т.п.

Вкладываются сотни миллиардов рублей, а люди продолжают бежать. Такую претензию высказал Владимир Путин членам Госсовета и федеральным министрам на заседании Госсовета во Владивостоке накануне IV Восточного форума. Годом ранее Путин также говорил: добиться позитивных перемен в жизни дальневосточников не получается. В последние 25 лет из дальневосточных регионов «в основном только уезжали, макрорегион покинули почти два миллиона его жителей», численность населения продолжает ежегодно сокращаться.

Счётная палата России, обсуждая проект федерального бюджета на 2019-2021 годы, признала госпрограмму развития ДФО и Забайкалья уже провальной, не отвечающей поставленным целям и задачам. «О полном провале действующей ФЦП по развитию Дальнего Востока и Забайкалья и речи нет – тут провал за провалом».

Нужны нестандартные решения, это понимают и полпред президента Ю. Трутнев, и министр Дальнего Востока А. Козлов. Предлагаются изменения в формат Восточного экономического форума: интересные предложения станут предметом решений главы государства. В каждом из 12 Национальных проектов предусматривается дальневосточный раздел. Мало этого, президент предложил сформировать отдельно Национальную программу развития Дальнего Востока. К участию в разработке приглашают региональное сообщество. Но не постигнет и в этот раз разработанный всем миром документ участь предшественников, что нужно, чтобы теперь сработало? – В рамках Национальной программы Дальнего Востока необходимо решить, по меньшей мере, три проблемы: а) определить стратегические направления развития макрорегиона; б) найти оптимальные формы пространственной организации региона и расселения жителей; в) определиться с источниками роста численности населения и условиями, которые обеспечат приток населения.

Стратегические приоритеты развития макрорегиона

За идеями дело не встанет. Благодаря энтузиазму жителей Дальнего Востока не только выжили, но и сохранили территорию. Но то, что можно было тогда, сегодня не годится: множество разрозненных идей решают частные задачи. Нужен глобальный проект. «Дальний Восток как приоритет на весь ХХI век» вдохновляет, но что, страна просто будет «кормить» убывающее население, или территория в окружении «азиатских тигров» может стать драйвером социально-экономического развития России? Вопрос не праздный, потому что для кого-то это сигнал успеть распродать всё, чем богата земля; кто-то приоритетом видит транзит, как надёжную перспективу обслуживать чужие экономики; а иные, в связи с дефицитом идей согласны на любые проекты, главное, отчитаться, сколько триллионов привлечено, рабочих мест создано. Но продавая первичные ресурсы, мы становимся беднее, а из частных стратегий никогда не сложится общая. Декларация о более высоком уровне жизни, как приоритетной задачи, не работает, и люди продолжают бежать, хотя инвестиции вот-вот придут.

Поэтому Национальная программа Дальнего Востока должна для начала ответить на вопрос: что для России восток страны? – Это источник природных ресурсов, и тогда нужны новые шахты, горно-обогатительные комбинаты, железные дороги, трубопроводы, морские порты, чтобы вывозить за пределы страны все больше и больше. И чем меньше народу, тем эффективнее экономика. – Такой вариант «прорыва», реализуется сегодня – достаточно посмотреть на приоритеты Министерства Дальнего Востока. Потому многие из тех, кто ещё живёт здесь – «лишние»: обслуживать трубу много народу не надо, а золото можно добывать и вахтовым методом.

Если же Национальная программа нацелена на интеграционное встраивание России в Азиатско-Тихоокеанском регионе, но не в арьергарде сложившихся союзов, а предлагая решение актуальных и масштабных задач, значимых для многих стран, то приоритеты должны им соответствовать. Рост объёмов экспортно-импортных операций, разумеется, важен, но уголь, нефть, газ в обмен на электронику, технологии и бытовые товары – это архаика, и никогда не обеспечит достойный уровень жизни всём. Рынок, где правит бал сильнейший, ведёт только к росту напряжённости, и военному противостоянию. Альтернативой может быть сотрудничество, кооперация, совместные проекты, в результатах которых заинтересованы многие страны. Такие сферы есть, хотя их пока не так много: космос и авиация, освоение Мирового океана, взаимодействие национальных культур. У России в этих сферах большой опыт, сохраняется мировой авторитет, и она по праву может занять лидерские позиции в интеграционных процессах.

Определив приоритеты экономического развития, на них только и может выстраиваться долгосрочная стратегия, последовательность реализации проектов, они становятся критериями оценки инвестиций, инвесторам будут понятны намерения и конечные результаты национальной программы. Появляется предметная связность Национальной программы с дальневосточными разделами каждого из национальных проектов: демография, образование, здравоохранение и т.д. Логика стратегических приоритетов делает понятной содержание ближайшей перспективы, и на десятилетия вперед. – Какие порты, в какой последовательности, их мощности; на чём будет специализироваться судостроение; какие производства развивать, чтобы бесперебойно работал космодром Восточный, как бизнес (в том числе и малый) может встраиваться в эти проекты; какие специалисты будут востребованы, кого готовить в вузах Дальнего Востока, и какие рабочие профессии нужны; какие культурные центры, и что ещё необходимо для активизации интеграционных процессов. В таком формате становятся ничтожными отчёты об абстрактно привлекаемых инвестициях, строящихся предприятиях и вновь создаваемых рабочих местах. И преференции нужно сконцентрировать на реализации приоритетных направлений, а не распыляться на обслуживании стратегических замыслов любых инвесторов. Не покушаясь при этом на свободу предпринимательской деятельности: если бизнес видит свободную рыночную нишу, его право реализовать себя, только риски он берёт на себя, и претендовать на преференции не может.

Но что принципиально важно, Дальний Восток не может и не должен рассматриваться «просящим» регионом, постоянно нуждающимся в финансовой подпитке государства, рассчитывая на ответные товарные потоки в европейскую часть России. Иной взгляд на проблему состоит в том, чтобы экономический потенциал центральных районов, ориентированный на рынки АТР, мог через обустройство дальневосточных площадок обеспечивать высокий уровень конкурентоспособности. В этом заключается содержание понятия Тихоокеанская Россия, а рывок в рамках Национальной программы развития Дальнего Востока по интеграционному встраиванию может быть совершён только при условии усиления восточной ориентации российской экономики.

Предложения по преобразованию пространства

Территория России – 17 млн. кв. км, факт известный. Треть её занимает Дальний Восток, и это не является новостью, но далеко не каждый житель страны, и даже не все лица, принимающие решения, осознают это пространство, не подозревают, что железная дорога есть не везде, а скорость перевозимых грузов, там, где она есть, не намного больше, чем у велосипеда. Четыре часовых пояса, территория сопоставимая с материком Австралия, она на две трети покрывает территорию Китая или США! Организовать жизнедеятельность на этом пространстве при малочисленном населении совсем не просто. Это проблема остро стоит и для страны в целом, а с переходом к рынку пока не удаётся договориться: направить ресурсы на развитие небольшого числа мегаполисов, или поддерживать умирающие деревни.

Ответив на вопрос, какой должна быть пространственная организация жизнедеятельности в рамках Национальной программы Дальнего Востока, можем получить ключ к решению проблем для многих других регионов. Но для востока страны – это не только решение проблем, связанных с обеспечением нормальных условий жизни населения, в повестке дня сохраняют свою актуальность вопросы национальной безопасности и территориальной целостности. Проект Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года предусматривают критическую оценку ситуации в Дальневосточном федеральном округе, с территориальными границами между субъектами федерации макрорегиона. Похоже, в этом объяснение многих причин низкой эффективности предпринимаемых властями усилий по сдерживанию оттока, и неудовлетворенность населения, которое продолжает отсюда уезжать.

Наиболее ярким примером несоответствия между территориальной организацией и механизмом управления является Чукотский автономный округ, как субъект федерации. Его территория соразмерна с Приволжским федеральным округом, куда входит 14 субъектов федерации, четыре города с населением больше миллиона жителей. В этом же автономном округе всего населения меньше одного малого города (до 1991 года здесь проживало 162 тыс. жителей, теперь осталось всего 49,3 тыс. чел.). Население ПФО в 600 раз превышает численность населения Чукотки! Но по Конституции Российской Федерации это равноправный субъект, у которого присутствуют представители федеральных органов, есть губернатор и парламент, судебная власть и два сенатора – все атрибуты субъекта федерации, как в 84 других. «Лучше» ситуация обстоит в Хабаровском крае. На территории, сопоставимой с тем же Приволжским округом, живёт 1,3 млн. человек, из которых 65% – в двух городах: Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре, подавляющая часть населения вдоль Амура и южнее. Но больше половины края (426,6 тыс. кв. км) – три северных района, площадь которых лишь немного меньше территории Южного федерального округа (с населением в 16 млн. человек в восьми субъектах федерации), на которых затерялось 10,5 тыс. человек, или меньше одного процента населения края.

Кстати, треть этого населения живёт в давно утратившем статус города поселке Охотск, первый город на Тихоокеанском побережье, который полтора века являлся центром управления всем этим пространством вплоть до Аляски с Калифорнией. В 2019 году исполняется 380 лет выхода России к Тихому океану, но эта знаменательная дата, к сожалению, остаётся пока незамеченной, возможно потому, что от краевого центра до некогда главного города на Дальнем Востоке более 1600 км, а без железнодорожного сообщения много не наездишься.

Когда, при каких условиях можно будет обеспечить жителей этих территорий условиями жизнедеятельности, равными с другими федеральными округами и субъектами федерации? Практический поиск ответов не прекращается, но что точно, статус «свободного порта Владивосток» чукотскому Певеку, как и особая экономическая зона Магадану вряд ли придадут импульс экономического и социального развития этим регионам. Когда-то Чукотка входила в состав Магаданской области, и в этом была своя целесообразность. По природно-климатическим условиям, экономической специализации и редкости населения к ним близок север Хабаровского края (Аяно-Майский, Охотский и Тугуро-Чумиканский районы). Все вместе – это 1,5 млн. кв. км с населением в 200 тыс. человек. Материальные компенсации для живущих в районах Крайнего Севера законодательно предусмотрены, но насколько эффективно «работают» общие принципы формирования бюджета субъектов федерации, и достаточно ли участия федерального бюджета в развитии социально-инфраструктурного комплекса этой территории, чтобы обеспечить её связность как внутри, так и со всей страной? Какова доля этого фактора в миграционном оттоке населения?

Сохраняет свою актуальность идея, сформулированная ещё десять лет назад о целесообразности обеспечения Амурской области выходом к морю. И речь не только о том, чтобы ещё один субъект получил выход к морю, важнее открывающаяся перспектива строительства приливно-отливной станции в районе Шантарских островов с использованием опыта специалистов в области гидростроительства Амурской области. Энергетика для пока малодоступных территорий позволит со временем превратить северо-восток России во «второй Урал».

Во времена «парада суверенитетов» Еврейская автономная область стала субъектом федерации, но эта «самостоятельность» так и не позволила ей подняться выше предпоследнего места, что в списке регионов Дальнего Востока. Ни в экономическом, ни в социальном плане особого прогресса автономия не дала. Возможно, вновь войдя в состав Хабаровского края, появится шанс на изменение к лучшему.

Десятилетия вялотекущей конкуренции между Хабаровском и Владивостоком, неожиданно вспыхнула в связи с идеей переноса функций административного центра Дальневосточного федерального округа, что явно было бы не на пользу ни одному, ни другому. Нужно иметь в виду, что к востоку от Красноярска нет ни одного крупного города с миллионом жителей. Две «не-до-агломерации» на этом пространстве: Иркутская и Владивостокская – пока так и не стали значимыми центрами регионального развития. Два самых крупных города – Хабаровск и Владивосток – в борьбе за лояльность федерального центра и бюджетные вливания больше ослабляют друг друга, нежели способствуют их развитию. Это большая тема, требующая отдельного разговора, но главное, в Национальной программе должна найти своё место задача формирования Мирового города на востоке России на базе этих двух городов. Рядом с нами, и на наших глазах выросли многомиллионные города на северо-востоке Китая и на побережье, в Южной Корее и Японии. Импульс развития наших городов – не в конкуренции, а в тесном сотрудничестве, когда каждый выполняет свою функцию, дополняя и поддерживая друг друга. – Хабаровск географически, исторически, по сложившейся инфраструктуре является центром координации и согласования деятельности субъектов федерации Дальневосточного федерального округа. И здесь, а не в Москве должен быть центр приятия решений – Министерство Дальнего Востока. А Владивосток, став открытым (в 1991 году) городом, оказался привлекательным для иностранных представительств. Здесь открыто более двадцати консульских учреждений, состоялся форум АТЭС (2012 год), четыре года подряд (с 2015 года) проходит Восточный экономический форум, пятнадцатый раз будет проходить кинофестиваль Азиатских стран, Приморская сцена Мариинского театра стала притягательным местом для японских, корейских и китайских туристов, международные спортивные соревнования и т.д. То есть Владивосток стал за эти годы площадкой международных коммуникаций, связывая Россию, страны Европы со странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Таким образом, Хабаровск является столицей Дальнего Востока, а Владивосток – восточная столица России, столица Тихоокеанской России. Обе задачи непростые и масштабные, и каждая из них требует концентрации усилий для достижения значимых результатов. Появившееся сообщение о намерении китайцев построить скоростную железную дорогу между Владивостоком и Харбином, вызывает, разумеется, положительные эмоции, мы рады за наших соседей, они решают свою задачу. Но в Национальной программе развития Дальнего Востока будет более уместным проект скоростной дороги между Хабаровском и Владивостоком – это наша задача, а её решение вселяет надежду, что на востоке России появится город, превосходящий города наших соседей.

Владивосток. Фото alexthunder_vvo

Амбициозная задача – Мировой город на востоке России – требует иной пространственной организации юга Дальнего Востока: обеспечить прорыв можно только при максимальной концентрации ресурсов. Владивостокская агломерация в её нынешних границах (два городских и два муниципальных района), при невнятной постановке задач, не обеспечивает динамичное развитие. Агломерационными связями потребуется охватить весь юг Приморского края: 13 муниципальных образований с территорией в 23,6 тыс. кв. км и населением в 1,4 млн. человек. В проекте на ближайшие десять лет предусмотреть концентрацию преференций, закреплённых законами о ТОРах, Свободном порте Владивосток, Дальневосточном гектаре, и в кратчайшие сроки обеспечить прирост социально-инфраструктурного потенциала и инфраструктуры будущих портов. Это станет привлекательным для инвесторов, живущего здесь населения, и мигрантов. Федеральный закон: «Об особом миграционном режиме» в границах Владивостокской агломерации, который должен быть предусмотрен в Национальной программе, будет «работать» не только на ускоренный прирост здесь населения, но и на формирование эффективной миграционной политики для страны. Приток населения позволит реализовать крупные инвестиционные проекты по развитию новых портов. Но не «портиков» по перевалке угля, а таких, чтобы они по масштабам и конкурентоспособности не уступали Пусану, Даляню, Шанхаю, Сингапуру. Наращивая скорости и пропускную способность Транссиба и БАМа, Россия вполне может конкурировать с Великим шёлковым путём. Началом не умозрительных, а реальных кластеров в Национальной программе должны стать судостроение, подводная робототехника, производство морских платформ, что потянет за собой развитие морского машиностроения, металлургии, и многое другое.

Сигналом для инвесторов может стать придание Владивостокской агломерации статуса субъекта федерации. В перспективе на этой территории «не тесно» может разместиться до трёх миллионов человек. А главной заботой и федеральной, и местной власти в этом территориальном образовании должно стать создание максимально благоприятных условий для функционирования международных корпораций, банков, страховых компаний, инжиниринговых центров, проведения мероприятий в рамках АТЭС, ШОС и других. На роль административного центра не вошедших в состав агломерации муниципальных образований Приморского края, как субъекта федерации, лучше всего подходит город авиа- и машиностроения Арсеньев.

Кто обеспечит прорыв?

Выбор стратегии и пространственные преобразования необходимые, но недостаточные условия для осуществления прорыва. Третьим, но главным является ответ на вопрос: кто его будет осуществлять, за счёт какого человеческого потенциала может быть реализована Национальная программа развития Дальнего Востока? Прогнозы Росстата неутешительны, и на горизонте 2035 года ожидать роста численности населения здесь не следует. Попытка «кавалерийского наскока» не удалась: разработчикам Концепции демографической политики до 2025 года казалось, что вернуть былую численность в 8 млн. человек будет легко. Понадобилось три года, чтобы авторы документа убедились, при прочих сохраняющихся условиях, задача нерешаема, а потому к указанному сроку наметили остановить отток и обеспечить прирост на 300 тыс. человек, увеличить население до 6,5 млн. Такой была численность в 1975 году. Но и эта скромная задача рискует остаться нерешённой.

Поэтому формирование активной демографической политики в Национальной программе развития Дальнего Востока является важнейшим разделом. За счёт кого и как может быть обеспечен приток населения, что должно лежать в основе мотивации потенциальных дальневосточников, кого мы ждём, и кто собирается сюда приехать? Но прежде, чем кого-то сюда зазывать, нужно понять, почему люди отсюда уезжают. – С одной стороны, они оказываются невостребованными из-за сложившейся хозяйственной специализации, с другой – потому что здесь низкий уровень социально-инфраструктурной обустроенности, что в свою очередь связано с рассеянностью населения на огромной территории. Немаловажным являются экстремальные природно-климатические условия, которые характерны для многих районов Дальнего Востока, что в сочетании с плохим бытом становятся решающим фактором уехать отсюда.

Но ясно, что пока сохраняется убыль населения, ожидать заметного притока извне не следует. Поэтому на первом шаге необходимо, чтобы живущие здесь люди не покидали свой дом, чтобы у них не возникала потребность искать благополучие за пределами своего региона. И, пожалуй, наиболее важным аргументом для тех, кто хочет отсюда уехать, станет ответ на вопрос: что я, что мои дети теряют в поисках лучшей доли? Такой ответ необходимо законодательно закрепить в документе «Паспорт Дальневосточника», в котором прописаны государственные льготы каждому живущему на территории Дальнего Востока по истечении 5-ти, 10-ти, 20-ти лет жизни в регионе, и какие из них действуют здесь и не действуют за его пределами. Здесь же должно быть предусмотрено всё, что имеет отношение к участию в воспроизводстве населения, и воспитанию подрастающих поколений. Причём ключевое слово: государственная поддержка. Факт проживания человека на Дальнем Востоке обозначает участие в реализации Национальной программы по развитию макрорегиона.

Государственная программа содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, к сожалению, так и не стала стимулом для их привлечения в Россию. Национальная программа Дальнего Востока – хороший повод переосмыслить причины её низкой эффективности, и что сделать, чтобы изменить ситуацию. Без этого ясно, что основные причины – в миграционной политике, и структурах, осуществляющих управление миграционными потоками. Но важно, что неточно сформулированные цели и завышенные требования к тем, кто может и хотел бы сюда приехать, отбивают желание возвращаться на историческую родину. – Постановка задачи: обеспечить абсолютный рост населения Дальнего Востока за счёт соотечественников, могла бы снять всякие претензии на лояльность, профессиональные умения, возраст, семейное положение и т.д. – соотечественник, решивший приехать в Россию в самые короткие сроки должен получить гражданство, исключая всякие промежуточные процедуры. Если у силовиков есть желание проверить историю нового гражданина, и там есть отклонения, ничто не мешает привлечь к ответственности уже получившего российский паспорт.

Но люди поедут сюда, если здесь будет достаточно высокий уровень социально-инфраструктурного обустройства, что является одной из задач Национальной программы. Её решить можно только в том случае, если будет обеспечен интенсивный приток иностранной рабочей силы на срок действия подпрограммы инфраструктурного развития территории. В течение ближайших десяти лет с помощью механизма организованного набора, пусть для начала в пределах Владивостокской агломерации, привлекать до 500 тыс. трудовых мигрантов с целевым использованием на объектах инфраструктуры. Чем раньше сможем обеспечить таким образом привлекательность территории, тем быстрее начнётся приток населения сюда. Но ещё раз, не стихийный въезд мигрантов, а на основе созданных структур обеспечить организованный набор рабочей силы, пусть то из Китая или Северной Кореи, Узбекистана и Таджикистана, и даже за счёт сезонных рабочих Юго-Восточной Азии. Миграционная ситуация в Северо-Восточной Азии меняется, время бесчисленной и дешёвой рабочей силы уходит в прошлое, за рабочую силу конкуренция возрастает, на Дальнем Востоке воспользоваться избыточным предложением свободного труда смогли лишь частично. Нужны другие подходы, другие организационные структуры, другие управленческие решения, чтобы обеспечить прорыв.

Ресурсом развития юга Дальнего Востока, и в первую очередь, Владивостокской агломерации является его окружение: в радиусе тысячи километров вокруг Владивостока сконцентрировано более 300 млн. человек. Пока этот ресурс недооценён, а если используется, то в пассивном режиме – кто приехал по собственной инициативе, хорошо. Из этого массива сформировать «армию труда» для инфраструктурного подъёма территории можно, но никто пока не уделяет должного внимания молодёжи этих стран: едва ли 10 тыс. иностранных студентов обучается в вузах Дальнего Востока. Но это могло бы стать одним из наиболее надёжных инвестиционных проектов для региона, если бы на государственном уровне с привлечением крупных корпораций была решена задача увеличения числа иностранных студентов хотя бы до 100 тыс. в год. Конкурентным преимуществом вузов Дальнего Востока могла бы стать финансовая поддержка учебных заведений, снижение до символической платы за обучение, выплата достойных стипендий, цивилизованные условия жизни и учёбы студентов. Российское гуманитарное, политехническое и морское образование пользуется повышенным спросом во многих азиатских странах, а в совокупности с поддержкой государства и бизнеса всё это может стать хорошим источником демографического роста Дальнего Востока, а значит – дать мощный импульс экономического развития Тихоокеанской России.

Разработка Национальной программы развития Дальнего Востока нуждается в профессиональной дискуссии по многим направлениям, в глубокой проработке всех «за» и «против», а ещё нужна политическая воля для реализации всего задуманного, с тем, чтобы, наконец, начали сбываться пророчества наших предшественников о том, что богатство России будет прирастать Сибирью, и она таки будет владеть Востоком!

Юрий АВДЕЕВ,
ведущий научный сотрудник Тихоокеанского института географии Дальневосточного отделения Российской Академии наук, кандидат экономических наук

Юрий Алексеевич АВДЕЕВ. Фото Леонида МАКОГИНА


Комментариев нет:

Отправка комментария