вторник, 24 июля 2012 г.

20 лет «Большому Владивостоку» – давно ли это было?


 
Ю.А. Авдеев

2012 год, помимо прочего, знаменателен еще и тем, что 20 лет назад в стенах городского Совета народных депутатов ХХI созыва была подготовлена первая редакция Концепции развития Южного Приморья, больше известная под названием проект «Большой Владивосток». Казалось бы, прожектом больше или меньше, канувшим в Лету, не большая потеря. Но в том и дело, что к нему время от времени обращаются, о нем пытаются говорить. Так, прежний губернатор нередко окидывал взглядом территорию вокруг Владивостока, мысленно размещая здесь миллионы человек нового населения. На Тихоокеанском конгрессе в прошлом году руководитель Департамента архитектуры и градостроительства администрации края вдруг докладывает о Большом Владивостоке, как будто только вчера закончили проработку этого проекта. Вновь назначенный губернатор тоже об этом заговорил, и начались лихорадочные поиски архивных материалов. В СМИ время от времени проскальзывают идеи большого города. Даже в студенческих дипломных работах иногда поминают «Большой Владивосток». 

Идея российского города в этой части страны, сопоставимого с городами северо-восточной Азии, по моему убеждению, рано или поздно будет востребована. Активное развитие инфраструктуры вокруг Владивостока в последние годы, можно считать началом реализации такого проекта. – Но строго говоря предпринимаемые усилия с трудом можно назвать последовательными шагами долгосрочного плана, стратегией России по развитию восточных территорий. Большинство жителей, и даже, смею предположить, представителей власти, не могут сегодня с уверенностью сказать, что будет после саммита, после того, как федеральный транш закончится. Перспективу можно, конечно, придумать, можно пофантазировать, но сколько-нибудь внятную траекторию государственной политики уловить сложно. Что, например, сегодня можно обсуждать в связи с просочившимися сообщениями о создании государственной корпорации по развитию Дальнего Востока, или какие задачи ставятся перед формируемым Министерством? 

В процессах, которые происходят на наших глазах, жители города и края не больше, чем зрители. А на сцене происходит невидимая глазу битва индивидуальных, групповых или клановых интересов. Разобраться, какие у кого цели, кто какие решает задачи, и с какими последствиями столкнутся живущие на этой территории люди, очень непросто. Главное, что все это происходит с огромными издержками: экономическими, территориальными, экологическими, социальными. Еще памятны времена, когда наши порты конкурировали между собой за получаемый груз от иностранного отправителя. Или баталии вокруг «правого руля», главный результат которых привел практически к сокращению регионального кластера, возникшего помимо воли федерального центра. Или усилия наших железнодорожников, финансовое благополучие которых строилось преимущественно за счет повышения тарифов, которые «по живому» отрывали Дальний Восток от остальной страны, да еще и с обвинениями живущих здесь в сепаратизме. А в это время Китай без лишней рекламы спокойно построил тысячи километров железной дороги в высокогорье в направлении Европы, тем самым девальвируя наш Транссиб, делая его маневровым тупиком Азии и Европы. Я уж не говорю о налоговых, таможенных и пограничных службах, которые, по сути, должны стоять на страже государственных интересов. Но поскольку цели на уровне государства не формулируются в явном виде, а то, что декларируется, остается не более чем информационным шумом, за достижение этих целей никто не спрашивает, сами же службы действуют по собственному разумению, а не по злому умыслу.

В поисках национальной идеи, на мой взгляд, скрыта потребность сформулировать общую цель. Например, каковы принципы восточной политики России, что мы делаем с Дальним Востоком, какова стратегия развития (если речь идет о развитии) этой территории? Сколько бы мы не пытались из частных, региональных целей сложить нечто общее, не получается сложить то единое, без которого мы блуждаем последние двадцать лет. 

Отсутствие общего понимания государственных целей и задач, всякие частные стратегии всегда будут выглядеть нелепыми и смешными по сравнению с теми намерениями и действиями, которые осуществляются сверху. Какое государство мы создаем, какое общество формируем, какие задачи стоят перед регионом, отраслью, отдельным бизнесом и человеком? Выстроили вертикаль власти, вроде бы работает иерархия подчинения сверху донизу, но впечатление такое, что этот механизм работает, главным образом, для формирования финансового потока снизу вверх. В этом ключе, очевидно, и требуется от региональных сообществ разрабатывать стратегические планы, определять цели и задачи, способы их реализации. Затем, все что можно, у регионов отбирается, и по милости собравшего распределяется вниз: этому дам, а этому подумаю, этому – побольше, а кому-то и ничего. 

Москва, где нет ни одного грамма природных ресурсов, аккумулирует значительную часть получаемых доходов от их реализации. Поэтому здесь и рождаются масштабные проекты, тогда как потенциал периферии, оставаясь на скромном содержании, не в состоянии предложить сколько-нибудь крупные проекты. Нет объективной основы для возникновения значимых проектов. Если сопоставить вложения последних лет в инфраструктуру Владивостока со стоимостью недвижимости, которая обретена «новыми капиталистами» за рубежом (уже просто физически капитал в столице не способен найти себе применения), вряд ли это сопоставление будет в нашу пользу. И это не зависть провинции по отношению к метрополии, а лишь иллюстрация того, на месте единой государственной воли и стимулирования развития страны как единого образования, реализуется множество частных проектов, когда говорить или обсуждать некую общую стратегию даже как-то неуместно.

Поэтому субъекты федерации, местные власти низового уровня изобретают свои домашние «стратегии», в надежде на то, что может что-то проскочит, или, чтобы не показаться хуже других. Сначала эти стратегии были чаще всего прозаически простыми и понятными: нужно было выжить в условиях резкой смены экономических и правовых условий, за счет тех ресурсов, которые были у городов, чтобы обеспечить жителям более или менее сносную жизнь. Владивосток в этом ряду не был исключением, разве только здесь началу круговерти 90-х предшествовала многолетняя работа нескольких академических, отраслевых, проектных институтов, в которых обсуждались перспективы развития города. 

Многие эпизоды того времени стерлись из памяти, немало участников тех событий ушло от нас навсегда, заботы и проблемы сегодня несопоставимы с тем временем. Расскажи сегодня двадцатилетним, что когда они родились, мыло, табак, спиртное распределяли по талонам, а о покупке отечественного автомобиля или мотоцикла мало кто мечтал, – они не поверят. Но именно с этого времени стартовал проект, который потом получил название «Правый руль», который обеспечил занятость тысяч горожан и удовлетворил потребность сотен тысяч дальневосточников в транспортных средствах передвижения. И это вряд ли можно назвать результатом государственной политики, более того, реализация проекта происходила быстрее, чем государство успевало возводить частокол заградительных барьеров, представляя дело так, будто государство защищает своих граждан от кучки криминальных дилеров. Или другой пример: первая городская сделка по приватизации магазина на одной из центральных улиц Владивостока – сумма составила фантастическую цифру – четверть городского бюджета! 

С другой стороны, мало кто сможет назвать количество депутатов городского Совета того времени: город «расчертили» на 200 избирательных округов, но даже после длительных довыборов число народных избранников достигло только 182 человек. Среди них нашлось несколько человек, кому было интересно не только решать текущие проблемы, но и попытаться заглянуть в будущее, в то будущее, которое сегодня стало повседневностью. Задолго до приватизации, при отсутствии представлений о стоимости земли, на глазах растаскиваемой недвижимости, депутаты городского Совета ХХI созыва взялись за изобретение городских «законов», формирующих источники доходов городской казны и механизмов управления ими. 

Об этом следует напомнить хотя бы потому что, в книге профессора Г.П. Турмова, посвященной 135-летней истории городской Думы, при скрупулезном изложении событий 19-20-го веков, целое десятилетие представительной власти по неведомым причинам выпали, будто их и не было. 

А время действительно было переломным. Коренным образом менялись экономические, политические, социальные и правовые условия, потребовался принципиально иной подход к оценке перспектив развития города. Вместо директивного планирования нужно было считать варианты, прогнозировать вероятные направления развития города. Решение такой задачи с учетом огромного числа факторов и в условиях неопределенности и до сих пор ведется на ощупь, где-то лучше, а где-то и безуспешно. Города пытаются самостоятельно или с учетом того, что сделано другими, разработать набор документов, который бы позволил в повседневной практической жизни не упустить перспективу. Сегодня, через много лет, известен опыт разработки стратегических программ и планов многих городов России. Но в то время каждый барахтался, как умел, опираясь на интеллектуальный потенциал ближайшего окружения. А сколько таких документов было разработано, но так и осталось не востребовано: главное «Стратегия» есть, стоит на полочке в кабинете, и при случае, ее можно продемонстрировать… 

Одним из первых проектов, реализованных, можно сказать, случайным образом, стало открытие Владивостока для посещения иностранцами и захода иностранных судов. Замечу, инициатива принадлежала не федеральному центру, а родилась здесь во Владивостоке, и потребовался ровно год, чтобы положить начало реальному взаимодействию со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, которое началось с открытия первых иностранных представительств и консульств. Нужно было создавать соответствующую инфраструктуру для международного сотрудничества, но это не предусматривалось ни в планах развития города, ни в Генеральном плане застройки города.

Кто взялся бы в то время оценить уровень недоинвестирования в развитие инженерной, транспортной и коммунальной инфраструктуры на предыдущем этапе развития города? Теперь же все это легло тяжелым бременем на муниципальный бюджет. Привлечение внешних инвестиций на эти цели городом даже сегодня осуществляется в очень ограниченных размерах, а в то время об этом никто даже не мечтал. 

А как менялся порядок предоставления земельных участков под застройку! Частная собственность на землю и плата за землепользование городскими землями становилась важнейшим экономическим рычагом регулирования их использования и источником пополнения местного бюджета. Собственно, у города, как и у муниципального образования, реально существует только два источника доходов – земля и недвижимость. Но во Владивостоке основным землепользователем, или субъектом, в чьем ведении находится земля города – являлся и до сих пор остается Министерство обороны. Да еще и субъект федерации под шумок разборок главы города с законами «перевел» под свою юрисдикцию более 30-ти процентов территории города, после чего у городских властей осталось пространства, разве что «куда ногу поставить».

В это же время происходили существенные изменения правовой базы регулирования градостроительной деятельности и использования земель поселений. Теперь необходимо, принимая новый генеральный план, разработать и утвердить нормативно-правовые акты по регулированию планировки, землепользования и застройки городов (городского округа) в соответствии с Градостроительным и Земельным кодексами Российской Федерации, а также другими федеральными и краевыми законодательными актами.

Произошли изменения в оборонной доктрине России. Проведение военной реформы открывает новые возможности использования или резервирования для градостроительного развития Владивостока территорий и акваторий, ранее занимавшихся флотом.

Поэтому очень скоро стало ясно, что необходимо разработать и принять в виде решения Совета документ, в котором были бы проработаны принципиальные направления развития города. Именно тогда пришло понимание, что в существующих административных границах развитие города вряд ли имеет перспективу.

В числе первых таких документов был сборник материалов городской научно-практической конференции (1989 г.) «Перспективы развития города Владивостока» (материалы к Концепции развития г. Владивостока до 2010 г.) в трех частях и Концепция развития г. Владивостока (1990 г.). Научно-методическое руководство работой осуществлял Институт экономических и международных проблем освоения океана Дальневосточного отделения Академии Наук СССР. Основная идея этих трудов заключена в сборе многочисленных точек зрения ученого сообщества и городской общественности, и выработка на этой основе концептуальных положений развития города, как целостной динамичной системы. 

Среди основных положений рассматривались: главные ценностные ориентиры; существующие социально-экономические и политические условия развития города, региона, страны; отсутствие жестких временных ограничений на практическую реализацию концептуальных идей, но с ориентиром на приоритеты и этапы решения ключевых задач; наличие многоаспектного подхода к оценке современного и будущего состояния города как самоорганизующегося объекта; непротиворечивость основным концептуальным положениям развития края, региона и страны.

В этих разработках утверждалось, что Владивосток должен стать полномочным представителем СССР во всех делах Тихоокеанского региона. Необходима конверсия города из закрытой военно-морской базы в крупный международный центр коммерции, науки, образования, культуры и искусства. Морская направленность специализации города должна развиваться во всех аспектах. Владивосток мыслился центром Южно-Приморской портовой агломерации, куда должны войти порты Находки, Восточного, Посьета. 

Территория Владивостокской агломерации охватывала всю зону залива Петра Великого, включая территорию от Славянки до Уссурийска и Находки с численностью населения более одного миллиона человек и с высокой степенью урбанизации. Это предполагало возможность более глубокой специализации элементов и тесной кооперации между ними. Город мыслился входящим в ХХI век как технополис с целью развития науки и создания современных технологий на базе океанической деятельности. Уже тогда остров Русский рассматривался как один из территориальных резервов развития города, выдвигались идеи формирования насыпных территорий в акватории Амурского залива. В качестве главного стратегического направления Владивосток виделся как город для человека, город «мозгов».

Следующим документом была «Концепция экономического развития Южного Приморья, проект «Большой Владивосток», подготовленный Координационной группой Владивостокского городского Совета народных депутатов, в которую входили ученые Дальневосточного отделения Российской Академии наук, специалисты отраслевых и проектных институтов, университетов и других вузов Владивостока. 

Основными задачами разработки Концепции были: определение принципиально возможных направлений территориального развития Владивостока и агломерации при любых вариантах его развития; определение первоочередных мероприятий по совершенствованию планировки районов, развитию транспортной и инженерной инфраструктуры и улучшения архитектурного облика Владивостока; подготовка рекомендаций по дальнейшей разработке градостроительной документации и нормативных актов по регулированию планировки и застройки городов и поселений Владивостокской агломерации. 

В Концепции рассматривались возможные направления развития городской застройки при любых реально возможных и ожидаемых сценариях развития экономической базы города. Концепция определяла градостроительную стратегию развития Владивостока, в которой предусматривалось: ограничение роста центра города в связи с дефицитом территорий под застройку и дополнительной нагрузки на инженерные сети; строгий учет планировочных и экологических ограничений при зонировании городского пространства; совершенствование транспортной инфраструктуры города и агломерации с обеспечением транспортной доступности и обслуживания территории; развитие инженерных систем и коммунальных служб города в новых экономических условиях; сохранение и активное использование историко-культурного наследия; охрана и улучшение природной среды, и защита от природных катаклизмов.

В развитие этого документа были разработаны 9 целевых программ. Программа «Мобилизации средств на проекты развития города г. Владивостока» была нацелена на оценку реального финансово-экономического потенциала Владивостока, условий повышения инвестиционной активности держателей свободных инвестиционных ресурсов, а также на разработку механизмов мобилизации финансовых ресурсов для развития города.

Программа «Перспектив отраслевой специализации и функционального зонирования территории Владивостока» была ориентирована на оценку природно-ресурсного потенциала Владивостока и окружающей его территории, функционального зонирования тяготеющей к городу территории (агломерационные эффекты), возможные изменения в территориально-отраслевой структуре хозяйства и промышленности, политику территориального управления структурной перестройкой на территории Южного Приморья.

Программа «Развития транспортной системы южной части Приморья и промышленных зон южной части Приморья» рассматривала проекты развития морского транспорта, портового хозяйства во взаимной увязке с другими видами транспорта в регионе. Здесь же предполагалось дать оценку законодательного и правового обеспечения развития Южного Приморья и условия финансирования и организационных форм реализации предлагаемых проектов.

Программа «Пути социальной адаптации населения города в рыночной экономике» была нацелена на создание условий для реализации трудового потенциала населения города, в ней рассматривались альтернативные методы улучшения системы социальной поддержки социально уязвимых слоев общества, механизмы адресной поддержки населения, поиска источников финансирования и обеспечения льготных режимов социальной защиты населения.

Программа «Архитектурно-планировочное и градостроительное развития города Владивостока» давала обоснование приоритетных градостроительных мероприятий, предложения по совершенствованию транспортной схемы города, его архитектурно-художественного образа.

В Программе «Основные направления энергетического обеспечения городского развития» решались задачи системной оптимизации энергообеспечения потребителей, реконструкции и расширения существующих систем энергоснабжения, выбора мест размещения новых объектов и совершенствования систем энергоснабжения.

В Программе «Развитие островных территорий города Владивостока» была проделана большая работа по комплексной оценке природно-ресурсного потенциала островных территорий и разработке вариантов их хозяйственного и рекреационного использования с учетом экологических аспектов.

Программа экологических действий на территории Владивостока предусматривала разработку мер по улучшению экологической обстановки и сохранению природных объектов города и окружающих его территории в условиях новых экономических отношений.

В Программе «Информационного обеспечения городского развития» решались проблемы обеспечения городского управления системой сбора, анализа, обработки и хранения информации.

Параллельно (а точнее, вслед за) с работами Городского Совета, разработку стратегического плана экономического развития Приморского края и г.Владивостока вела группа Института развития Японии (Engineering Consulting Firms Association, Japan, ECFA), которая презентовала свой материал во Владивостоке в мае 1994 г. 

Особенностью этих разработок являлось то, что впервые перспективы развития города рассматривались не в жестких рамках установленных административно-территориальных границ, а с выходом за их пределы и определением функционально-отраслевой специализации и взаимодействия в границах будущей агломерации. 

С началом этапа приватизации и перераспределения собственности ни у города, ни у края потребности в стратегическом видении не было, и заказов на подобные разработки долгое время не поступало.

С учетом изменений за десятилетие в экономике, социальной сфере, законодательстве и политических отношениях, в 1999 г. Тихоокеанский Институт географии ДВО РАН разработал «Основные положения концепции и стратегии развития Приморского края», которая стала лауреатом конкурса, проведенного Уральским отделением РАН (Институт стратегического анализа), на лучшую концепцию и стратегию развития российских регионов. В ней Владивосток рассматривается как транспортно-транзитный и транспортно-распределительный узел. 

В этой работе были проанализированы изменения роли Дальнего Востока и Приморского края 90-х годов, зафиксированы новые специфические проблемы социально-экономического развития региона, дана характеристика стратегических интересов России в развитии Приморского края и Владивостока, определены стратегические цели и критерии оценки результатов развития, внутренние и внешние факторы. На этой основе были сформулированы приоритеты развития, направления структурной перестройки хозяйства региона. В частности, Владивостоку предопределялась роль промышленного центра, имеющего в своем составе машиностроение, производство строительных материалов, лесную и деревоперерабатывающую промышленность.

Главным направлением региональной политики виделось в этой работе ускоренное развитие экономического и демографического потенциала Приморского края и укрепление геополитического положения России в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Последовательное проведение политики освоения Приморского края как одного из ключевых районов России на новом этапе с учетом азиатско-тихоокеанского фактора; осуществление региональной демографической политики; новой жилищной политики; энергетической и технической политики и политики в области сельского хозяйства. 

На основе этой концепции, в 2001 г. были разработаны «Основные положения концепции стабилизации и развития экономики Приморского края» в качестве предвыборной программы С.М. Дарькина, где Владивосток рассматривался как центр международных связей в этическом и гуманитарном аспектах. 

Тихоокеанский институт географии ДВО РАН вместе с проектировщиками ОАО «ПриморГражданПроект» в 2002 г. получили заказ на разработку нового варианта «Концепции социально-экономического развития г. Владивостока и агломерации». Он был приурочен к корректировке генерального плана г. Владивостока, и в нем впервые использовались принципы и элементы геоинформационной системы для оценки стартовых условий развития первичной сферы экономики пригородной зоны г. Владивостока. 

Одним из последних документов в этом ряду можно рассматривать «Стратегический план устойчивого развития г. Владивостока на 2004-2008 гг. и на период до 2020 г.», разработанный совместными усилиями Международного института конъюнктуры и прогнозирования, Тихоокеанского института географии ДВО РАН и ряда вузов города (2004 г.).

Здесь содержатся не только теоретические и концептуальные положения развития города, но, что наиболее ценно, содержатся годовые планы работ исполнительного органа на период до 2008 года по основным направлениям.

В «Стратегии социально-экономического развития Приморского края на 2004-2010 гг.», разработанной Тихоокеанским центром стратегических разработок (2004 г.) и последующих отраслевых программах, Владивосток рассматривался как центр международного сотрудничества России и европейских стран со странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Здесь впервые было предложено функциональное разделение зон ответственности между соперничающими между собой Владивостоком и Хабаровском. Первый рассматривался как центр, специализирующийся на развитии международного взаимодействия российских регионов и Европейских стран с северо-восточной Азией и АТР, тогда как Хабаровск виделся как центр координации действий субъектов федерации Дальневосточного федерального округа.

Одним из самых широко обсуждаемых в городе и крае был проект нового генерального плана Владивостокского городского округа, представленный ОАО «ПриморГражданПроект» в 2005 г. В этом документе были обобщены предыдущие разработки, но сохранялся ориентир в развитии преимущественно на собственные ресурсы. Динамичные изменения в позиции федерального центра, и открывающиеся возможности проведения международного саммита АТЭС в 2012 году, значительно расширяют горизонты будущего Генерального плана и позволяют включить в него то, о чем раньше можно было только мечтать.

И, наконец, документ, который был принят в 2011 году Городской Думой г. Владивостока и утвержден главой администрации города, и который называется «Стратегия и стратегический план развития г. Владивостока до 2020 г.». Разработка проводилась при активном участии представителей научных учреждений и вузов, предприятий и городской администрации, представителей гражданского общества с учетом мнений рядовых граждан города, выявленных в процессе опросов общественного мнения. Стратегический план сформирован с учетом интересов всех сторон, и, в первую очередь, интересов населения. Социологические опросы и интервью выявили главные проблемы, мешающие развитию города и основные идеи по определению места г. Владивостока в Приморском крае, в России и в АТР, по выработке видения будущего города и перспективных направлений развития. Подрядчиком этой работы выступала ведущая российская консультационная организация Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». Разумеется, с привлечением специалистов Владивостока, главным образом, Дальневосточного центра экономического развития ДВГУ. 

В результате данной разработки стало ясно, что Владивосток не может оставаться в ряду прочих муниципальных образований. На нем лежит печать миссии особого свойства, он может и должен стать третьей столицей России (столицей Тихоокеанской России), и именно отсюда видится тот исходящий импульс, который позволит придать принципиально иную динамику развития всей страны. 

И можно сколько угодно ерничать по поводу того, что по количеству стратегических разработок Владивосток находится на первом месте в стране, но несомненно одно: это то место, которое, с одной стороны, манит возможностью сформулировать его перспективу как масштабного регионального явления, с другой стороны – пока эта задача остается не решенной до конца, и третье – решить такую задачу можно только при условии осознания заказчиком миссии полномасштабного выхода России в Азиатско-Тихоокеанский регион. 

Юрий АВДЕЕВ,
директор Азиатско-Тихоокеанского института миграционных процессов,
ведущий научный сотрудник Тихоокеанского института географии ДВО РАН,
кандидат экономических наук

Комментариев нет:

Отправить комментарий